Ольга Мірошник Війна двох світів

Vijna-dvoh-svitiv

У вересні 2012 року народні депутати України прийняли закон “Про адміністративні послуги”. В результаті цього на теренах України розпочалася справжня війна – війна двох підходів до організації діяльності державних установ, двох різних форматів функціонування органів влади – універсального та галузевого. Ця війна торкається практично кожного жителя країни.

Ще в далекому 1998 році указом Президента України була затверджена Концепція адміністративної реформи в України. В цьому документі одним із завдань адміністративної реформи було визначено “запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг“. Але служіння народу як головний сенс самого існування органів влади ще довгі роки залишалося популярним гаслом, малозрозумілим українському чиновнику.

Вже в цьому тисячолітті в Україні було прийнято ряд нормативно-правових актів, в назві яких фігурувало слово “послуги”. Проте, ці документи мало змінили владно-розпорядчий характер діяльності органів влади. Як і раніше, чиновник вважав себе повноправним діячем – ледь не “власником” функції, яку він здійснював. А громадянин, який є платником податків та виборцем, що формує владу в нашій країні, сприймався як безправний прохач, що змушений плазувати перед чиновником.

6 вересня 2012 року Закон України “Про адміністративні послуги” нарешті реалізував давно відоме гасло – запровадив обслуговуючий характер діяльності органів влади. Відтепер будь-яка взаємодія державної установи із громадянином України є не вказівкою чи забороною, а суспільно корисною послугою. Нарешті завдання адмінреформи, проголошене ще в попередньому столітті, почало виконуватися. Чиновники змушені були згадати, що вони – службовці, і служать громадянину, якого ще вчора зневажали та вважали ледь не перешкодою для своєї успішної діяльності.

Проте, з перших же днів дій закону про адміністративні послуги виявилася суперечливість в підходах до організації надання цих послуг. Сам закон передбачає створення спеціального робочого органу (в тому числі у статусі структурного підрозділу), в якому надаються адміністративні послуги – “центру надання адміністративних послуг” (в зв’язку із цим останнім часом до лексикону чиновників навіть запроваджується новий термін – ЦНАП). Згідно статті 12 Закону України “Про адміністративні послуги” ЦНАП утворюється як виконавчий орган міської або селищної ради, а також як підрозділ районної державної адміністрації. В ЦНАП повинні працювати адміністратори, які 42-42 години на тиждень (в тому числі – по суботах) та без перерви на обід повинні вести прийом громадян та надавати їм адміністративні послуги. А громадянин має змогу через звернення до ЦНАП в зручний для себе час отримати адміністративну послугу незалежно від її галузі чи відомчого віднесення. В цьому полягає універсалістський підхід до організації надання адміністративних послуг.

В той же час, можливий і інший формат. Частина 1 статті 9 Закону України “Про адміністративні послуги”, яка визначає порядок надання адміністративних послуг, передбачає три способи організації цього процесу:

  • надання послуги безпосередньо самим органом виконавчої влади;
  • через центр надання адміністративних послуг;
  • через Єдиний державний портал адміністративних послуг

Така норма закону дозволяє зберегти галузево-відомчий характер надання послуги окремими органами виконавчої влади України. Це призводить до того, що кожне відомство може створити або зберегти свою окрему систему взаємодії із громадянами. І при цьому далеко не завжди вдається забезпечити обслуговуючий характер роботи чиновників.

Додатковим фактором, що сприяє застосуванню галузевого підходу в організації надання адміністративних послуг, є законодавство України. Закон “Про адміністративні послуги” визначив тільки формат організації роботи владних установ – спосіб надання адміністративних послуг. Але на кожну послугу існує окремий закон, і далеко не завжди його норми дозволяють реалізувати всі переваги, які дає законодавство України про адміністративні послуги.

Так, наприклад, державна реєстрація прав на нерухоме майно регулюється Законом України від 1 липня 2004 р. “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень” (в редакції 2010 року). Цей закон передбачає, що держану реєстрацію здійснює спеціальний орган, утворений Міністерством юстиції України. До держаного реєстратора прав на нерухоме майно висуваються дещо інші кваліфікаційні вимоги, ніж до адміністратора, який працює в ЦНАП. Тому надання адміністративної послуги з державної реєстрації майнових прав через ЦНАП наразі технічно неможливе, і потребує зміни законодавства.

Державна реєстрація юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців здійснюється згідно Закону України 15 травня 2003 р. “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”. Стаття 6 цього закону передбачає, що таку реєстрацію здійснює державний реєстратор. Кваліфікаційні вимоги до такого посадовця не такі суворі, як до державного реєстратора прав на нерухоме майно (достатньо вищої юридичної освіти). Але вони все одно дещо відрізняються від вимог до адміністратора ЦНАП. В будь-якому разі і тут для повноцінного включення послуг з державної реєстрації суб’єктів господарювання до компетенції ЦНАП бажані зміни законодавства.

В Україні ж практично має місце одночасно протилежна тенденція – забирання повноважень від місцевого самоврядування до держави. Саме так сталося і з державною реєстрацію суб’єктів господарювання. Для виконання цих функцій створено спеціальний орган влади – Державну реєстраційну службу України (Укрдержреєстр). Укрдержреєстр є центральним органом виконавчої влади, який реалізує свої функції через окремі спеціалізовані підрозділи місцевих управлінь юстиції. Внаслідок цього Укрдежреєстр у більшості міст наразі уникає роботи через ЦНАП, а намагається надавати адміністративні послуги безпосередньо через власні офіси. Для цього в усіх управліннях юстиції створені спеціальні підрозділи – реєстраційні служби (які іноді гоноровито іменують “реєстраційні палати”).

Аналогічні відомчо-галузеві системи надання адміністративних послуг створюють й інші правоохоронні відомства. Так, Міністерство внутрішніх справ України формує власну мережу центрів надання адміністративних послуг (перш за все – для діяльності Державної автомобільної інспекції). Свою систему установ з надання адміністративних послуг утворює Державна міграційна служба України. Організація діяльності таких підрозділів органів влади вже не підпадає під дію статей Закону України “Про адміністративні послуги”, які регламентують функціонування центрів надання адміністративних послуг. А тому успішність та зручність їх роботи для громадян залежить виключно від організаційних здібностей окремих чиновників.

Серед науковців та громадських діячів, які займаються питаннями адміністративних послуг, однозначно переважає переконання про більшу успішність універсального підходу до організації надання адміністративних послуг порівняно із відомчо-галузевим. Але чинне законодавство України поки що не містить норм, які б дозволили однозначно віддати перевагу останньому способу. І поки політики та науковці доходять спільної думки, надання адміністративних послуг відбувається в тих умовах, які є.

А такі умови є дуже далекими від досконалості чи, хоча б, прийнятності. Такий стан справ навіть призвів до певних процесів всередині самої системи органів виконавчої влади України.

Так, 24 травня 2013 р. було прийнято указ Президента України №307 “Про заходи щодо забезпечення здійснення місцевими державними адміністраціями виконавчої влади на відповідній території”. Пункт 4 частини 3 цього указу визначає головам місцевих держадміністрацій “запровадити практику регулярного заслуховування колегіями місцевих державних адміністрацій інформації про роботу територіальних органів центральних органів виконавчої влади, їх структурних підрозділів“. В Харкові перше таке заслуховування відбулося вже 18 червня 2013 р. на позачерговому розширеному засіданні колегії обласної державної адміністрації, в якому взяли участь 210 осіб.

На цьому засіданні колегії облдержадміністрації було заслухане питання “Про роботу реєстраційної служби Головного управління юстиції у Харківській області”. Сухою мовою канцеляризмів чиновники констатували численні порушення в діяльності реєстраційної служби Харківської області. Серед найпоширеніших порушень, які носять системний характер, на колегії були названі наступні:

  • недотримання строку реєстрації громадських об’єднань;
  • відмова в державній реєстрації друкованого засобу масової інформації з підстав, непередбачених чинним законодавством, а також незазначення у письмовому повідомленні підстав такої відмови;
  • створення державними реєстраторами перешкод в отриманні суб’єктами звернення адміністративних послуг шляхом витребування додаткових документів, надання яких не передбачене чинним законодавством;
  • необґрунтоване та на власний розсуд збільшення державними реєстраторами речових прав на нерухоме майно строків надання адміністративних послуг та строків розгляду заяв про надання таких послуг;
  • незабезпечення вільного доступу до приміщень реєстраційних служб осіб з особливими фізичними потребами, що є грубим порушенням прав останніх на вільний доступ до отримання адміністративних послуг;
  • відсутність в місцях прийому суб’єктів звернень у приміщеннях більшості реєстраційних служб області інформаційних стендів з необхідною інформацією в обсязі, достатньому для отримання адміністративної послуги без сторонньої допомоги;
  • невідповідність графіків прийому вимогам Закону України “Про адміністративні послуги”;
  • відсутність в приміщеннях реєстраційних служб скриньок для зауважень та пропозицій щодо якості надання адміністративних послуг;
  • відсутність в інформаційних картках адміністративних послуг інформації про режим роботи реєстраційної служби;непроведення державними реєстраторами належної попередньої консультативної та роз’яснювальної роботи із суб’єктами, які звертаються за отриманням адміністративними послугами, навмисне відсилання суб’єктів звернень до приватних суб’єктів господарювання для отримання відповідних роз’яснень та необхідної інформації на платній основі;
  • визначення державними реєстраторами оплати за здійснення реєстраційних дій, яка суттєво перевищує розмір, встановлений чинним законодавством, або взагалі не передбачена;
  • несвоєчасна реєстрація договорів оренди землі та необґрунтовані відмови у здійсненні такої реєстрації (напередодні весняно-польових робіт це поставило під загрозу проведення посівної кампанії).

Vijna-dvoh-svitiv_4314

До цих численних порушень додалася організаційна некомпетентність керівництва реєстраційної служби Харківської області. Так, внаслідок несвоєчасності організаційних заходів діяльність реєстраційних служб двох районів області (Балаклійського та Ново-Водолазького) була фактично паралізована впродовж кількох місяців. Не дивно, що на засіданні колегії Харківської облдержадміністрації була визнана невідповідність начальника реєстраційної служби Харківської області займаній посаді.

Не набагато краща ситуація із наданням адміністративних послуг в Реєстраційній палаті міста Харкова (формально ця установа зветься “Реєстраційна служба Харківського міського управління юстиції”). Автор цього тексту був безпосереднім учасником отримання адміністративної послуги в цій установі. А тому вся наведена інформація є остаточною оцінкою споживача послуги – клієнта, який, як відомо, завжди має рацію.

Перше, що впадає в очі при спробі отримати адміністративну послугу в Харківській міській реєстраційній палаті – приміщення. Про якийсь високотехнологічний поділ на front-office та back-office тут навіть не йдеться. Всі отримувачі послуг збираються в одному приміщенні трохи більшим за коридор, але дуже малому, як для зала для очікувань. Ніякої електронної черги, ніяких інтерактивних інформаційних табло (які є, наприклад, в Харківському міському ЦНАП). З усіх зручностей для відвідувачів – тільки стіл та кілька стільців.

Vijna-dvoh-svitiv_4312

Вздовж однієї зі стін розташовані сім віконець, два з яких постійно не працюють. Віконця більше схожі на амбразуру ворожого ДЗОТа, аніж на місце надання послуги. Співробітник реєстраційної служби виглядає з такого віконечка як ув’язнений в камері.

Окремого опису заслуговує процедура подання документів. Оскільки відбувається реєстрація певних прав чи правового статусу, то процедурі реєстрації підлягає кожен окремий “об’єкт реєстрації”. Так, наприклад, якщо реєструються майнові права якоїсь будівельні компанії на новозбудований цією ж компанією багатоквартирний дім, то реєстрації підлягає кожна окрема квартира (бо забудовник продаватиме квартири по одній, а не цілим будинком). А тому на кожен “об’єкт реєстрації” необхідно подати окремий комплект документів, які відрізнятимуться між собою тільки однією-двома цифрами в одному з документів. Тобто, якщо в будинку, наприклад, тридцять квартир, то треба подати тридцять комплектів документів, а якщо триста квартир, то триста комплектів. Такі поняття, як цілісний архітектурний комплекс, єдина споруда чи щось іще реєстраторів не цікавлять.

На практиці така подача документів виглядає ще гірше. Реєстратор отримує окремий комплект, після чого зачиняє віконечко та починає заносити дані з поданих йому документів до комп’ютера. Кожна така операція займає в середньому чверть години. Після цього віконечко відкривається для прийому нового комплекту документів. Зрозуміло, що подача документів для реєстрації того ж самого тридцяти квартирного будинку займає більше одного робочого дня.

Але успішна подача документів на реєстрацію ще не є запорукою остаточного успіху. Після проходження часу, відведеного законом для обробки наданих документів та здійснення реєстрації, виявляється, що реєстрація неможлива. При цьому, найчастішою причиною відмови є неправильність поданої інформації, яка виникла через помилку реєстратора при занесенні інформації до комп’ютера. Але, скоріше за все, в Харківській міській реєстраційній палаті користуються правилом “клієнт завжди винен”. В будь-якому разі провини державних реєстраторів ніхто не визнає, а замовника адміністративної послуги змушують подати документи для реєстрації повторно. Зрозуміло, що при цьому його змушують повторно оплатити всі необхідні (передбачені та непередбачені законодавством України) збори та платежі.

Після кількох таких повторних подач документів для реєстрації з’ясовується найцікавіше. Виявляється, існують спеціальні комерційні структури, які можуть взяти на себе нелегкий труд “правильної” подачі документів для реєстрації. При цьому, ці установи вже навіть мають певну ділову репутацію, через що вартість їхніх послуг варіюється від $500 до $1000. Зрозуміло, що після звернення до таких посередників проблеми із правильністю подання документів для реєстрації негайно припиняються.

Така ситуація не є дивною та вбачається цілком логічною, оскільки в Харківській міській реєстраційній палаті повністю зберегли старе чиновницьке ставлення до громадян як до шкідливої перепони. Реформування системи адміністративних послуг пройшло непомітним для державних реєстраторів. Не випадково начальник реєстраційної служби Харківського міського управління юстиції заявив у інтерв’ю: “Законодавство кардинальних змін не зазнало – по суті, змінилася вивіска”.

Таким чином, Закон України “Про адміністративні послуги” запроваджує новий формат функціонування органів влади. Характер діяльності державних інституцій перетворюється із владно-розпорядчого на обслуговуючий. Але при цьому виникають технічні питання, спосіб вирішення яких може суттєво вплинути на успішність цієї адміністративної реформи.

Так, визначальним є формат організації надання адміністративних послуг: універсальний чи відомчо-галузевий. Теоретичні дослідження та практика діяльності органів влади України беззастережно свідчать про більшу зручність та прийнятність для громадян універсального підходу. Але законодавство України містить норми, які перешкоджають передачі деяких адміністративних послуг до ЦНАП та зберігають підстави для збереження і навіть розвитку відомчих систем надання адміністративних послуг. Вирішення цієї суперечливості дозволить сподіватися на успішність реформи сфери адміністративних послуг.

Ольга Мірошник, голова Фонду місцевої демократії (м. Харків) спеціально для Громадського інформаційно-аналітичного Центру для молоді

Учасник доповіді Президентові України, Верховній Раді, Кабінету Міністрів України про становище молоді в Україні "Молодь в умовах становлення незалежної України" за 1991-2011 рр.
Виконавець програми-переможниці Конкурсу проектів програм, розроблених громадськими організаціями стосовно дітей, жінок та сім’ї, Міністерства України у справах сім’ї, молоді та спорту в 2006 році
Номінант конкурсу "ТОП 10 молодіжних організацій України" в 2010 році, що проводився "StudNews" серед 2891 його читачів для організацій, які провели щонайменше один всеукраїнський проект